经济观察网记者田进一则鼓励回乡养老的政策文件让沉寂已久的养老市场迎来了一阵波澜。

曾经，回乡养老是许多异地打拼人群尤其是农民工的归宿。因为城市生活成本较高等原因，老家一块田、一栋房子和一定积蓄成为他们晚年生活重要的支撑基础。

而此次针对的人群出现了进一步细化。7月28日，农业农村部、国家发展改革委等九部门联合印发《“我的家乡我建设”活动实施方案》（以下简称“方案”）提出鼓励引导退休干部、退休教师、退休医生、退休技术人员等回乡定居。

回溯来看，鼓励回乡养老已不是第一次出现在大众面前。2021年2月，国务院办公厅印发的《关于加快推进乡村人才振兴的意见》就提出建立城市医生、教师、科技、文化等人才定期服务乡村制度，吸引城乡人才留在农村。在近几年的全国两会期间，多位全国人大代表也提出“鼓励城市离退人员回乡养老，同时促进乡村振兴。”

只是，在离退人员发挥乡村振兴作用的另一面，他们自身的养老现状也值得关注。当前，市场的一种普遍观点是养老服务格局应呈“973”模式，即在养老机构中养老的老人数占3%，社区居家养老为7%，家庭养老为90%。其中延伸出来的问题便是，如何满足离退人员的多层次养老服务需求。

在经济观察报多方采访中，也能发现养老驿站、养老机构在大量二线及以下城市的乡村地区面临覆盖率较低的局面。并且，养老护理等方面的不足也成为大量人群回乡养老的制约条件。

鼓励退休人才回乡的初衷

2015年，从政府部门退休后，陈台就回到重庆老家开始与朋友合伙做农旅庄园。

在他的设想中，一方面能利用自己的专业知识去从事柑橘种植和农旅庄园的管理；另一方面，如果庄园能实现可持续化运营，自己也能在乡村安度晚年。

通过土地流转，8年投资运营下来，占地200余亩的庄园从荒地变成了涵盖柑橘葡萄采摘、垂钓、餐饮娱乐为一体的休闲旅游农业庄园。但在这个过程中，他也发现在乡村发展“旅游+种植”产业并不容易。其中关键一项因素就是缺乏足够的劳动力——虽然庄园日常维护可以依靠于周边的中老年村民，但每到梳果和采摘季，他和其他周边农旅庄园运营者都需要从四川劳务输出大县专门用大巴车运输劳动力来当地。

陈台表示：“因为我们用工有比较明显的季节性起伏，所以比较难留下年轻人在当地工作。为此只能在用工高峰期以150-200元/天的成本从外地雇佣劳动力。”

与此同时，陈台感叹真正的技能型人才在乡村还是缺乏。他说，周边庄园也有种植葡萄、火龙果等水果的庄园，遇上病虫害或者天气异常，就十分需要专业性人才指导如何采取相对应的举措。同时，优质农产品如何去推广、如何吸引更多游客等方面也都需要专业人员。

现在，陈台的庄园果蔬种植和庄园餐饮服务成为其最大的收入来源，企业还在探索露营甚至老年人康养等更多创收方式。

近几年，随着乡村振兴的进一步深化，这样的案例在全国多地越来越被重视。2022年4月，农业农村部发布的数据显示，全国各类返乡入乡创业人员超过1100多万。经综合测算，一个返乡创业项目，平均可吸纳6到7个农民稳定就业，17个灵活就业。

2019年全国两会期间，全国政协委员、江西农业大学副校长刘木华就提出，大量农村人口进入城市发展，成为公职人员、科教文卫等领域专家，这些人在城市退休后，他们的智慧与经验无法被充分利用，客观上形成了资源的浪费，但现实又使这些人很难回到农村。

为了吸引更多的退休人员“返乡养老”，各地也在积极出谋划策。

例如，此次《方案》就明确，要持续优化政策环境，稳定政策预期，活化农村土地、生态、文化等资源要素，打通回乡堵点，引导好、服务好、保护好人才、资金、技术下乡的积极性。

地方层面，2023年1月1日开始实施的《湖南省乡村振兴促进条例》就提出，要建立各类人才返乡、入乡激励机制，鼓励退休公职人员回乡村服务。2023年6月1日开始施行的《陕西省乡村振兴促进条例》也提到县级以上人民政府应当建立健全各类人才返乡、入乡激励机制，支持教育、科技、文化旅游、医疗卫生等方面的人才返乡下乡服务乡村振兴事业，鼓励退休公职人员等回乡村服务。

养老等短板仍需解决

几年前，陈台也有过在庄园里开一家养老机构的想法，但成本测算以及对于入住老人数的预估打消了他的念头。

他说，政策层面在鼓励养老机构的建设发展，田园养老+休闲旅游听起来也确实让人心动。“但从实际运营看，周边居民因为观念和收入水平，大概率不会来入住；养老机构的环境优势能否吸引城区老人过来养老具有较大的不确定性。因此，现在更多是发展面向中青年的露营、餐饮服务。”

在陈台的设想中，再过十余年，当行动不便时，自己也不会麻烦儿女，而是会再次回到城区的养老机构进行养老。

这不是陈台一个人的烦恼。当离退休人才回乡发挥余热后，如何满足他们养老等各方面需求便是一项关键命题。

在最为关注的居住层面，《中华人民共和国土地管理法》第九条规定“宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有”。8月14日，湖北省农业农村厅答复省政协十三届一次会议释妙量、谭远春委员关于鼓励城市退休人员“返乡养老”的建议称，城市退休人员可以继承和租赁农村的房屋，鼓励与村民合作建房，但不能买卖或继承宅基地。

随着回乡人员年龄的进一步上涨，乡村地区养老服务设施缺乏的问题也逐渐凸显。

一位在北京拥有多家养老机构的负责人张深表示，自己也曾在北京周边区县尝试开设过养老驿站，但因为居民居住较为分散，当护理员为老人提供上门护理、助浴等服务时，面临时间、交通成本高的难题。很多时候，半天只能服务一位老人。并且老人的养老需求量也相比于城区较少，收支不平衡压力下，养老驿站最终只能关停。

数据显示，全国农村和城镇区域养老机构数量有着明显差异。2020年11月，全国农村养老服务推进会议上公布的数据显示，农村地区已有养老机构2万多家，养老床位194万多张。作为对比，截至2020年底，全国各类养老机构和设施总数达32.9万个、床位821万张。

7月26日，河南民政厅厅长余广庆就提到，通过调研发现，河南省农村养老服务还存在公办养老机构开放率低、农村养老产业活力不足等问题。下一步，将加快补齐农村养老服务短板，构建更加完善的农村基本养老服务体系。

为解决回乡养老人群的后顾之忧，养老方面的政策也早有布局。2019年发布的《“十四五”民政事业发展规划》提出，完善兜底性养老，每个县（市、区）至少建有1所以失能、部分失能特困人员专业照护为主的县级供养服务设施（敬老院），基本形成县、乡、村三级农村养老服务兜底保障网络。

并且，多地还在积极推动农村地区养老机构的医养结合。如2022年江苏民政厅发布的《关于推动农村养老服务高质量发展的指导意见》就提出深化农村地区医养协作机制，加强农村医养结合设施建设等举措。包括对于不具备医疗机构设置条件的农村养老机构，鼓励其与周边乡镇医疗卫生服务机构采取签约合作、托管运营等形式，建立合作关系，满足老年人基本医疗护理需求等。

张深表示，不同经济发展水平区域养老机构数量差异背后，关键还是乡村养老机构面临入住率较低的难题，导致投资者去乡村开办养老机构的意愿较低。当然，如果更多拥有较高收入水平的离退休人员回乡，必然能催生更多的养老需求，也能在一定程度上促进乡村养老机构的发展。